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摘要 YRI研判及點評： 1. 在過去幾個星期，全球對新冠疫情的經濟衝擊評估迅速深化，從局部衝擊迅速演變為「新冠衰退」，最新的比照則是「新冠蕭條」、「西班牙大流感」以及「戰爭」。各國針對疫情經濟衝擊的救助和刺激方案迅速出臺，總計金額在此前難以想像。可以說，新冠衰退的影響已經不亞於一場戰爭。從目前規模看，美國的救助和刺激政策組合超過GDP的10%，德國超過4%，主要國家總計接近GDP的8%（圖1，圖2）。中國應將早先考慮的赤字率從3%至少擴大到5%以上。 2. 可以預計，在應對新冠衰退中推出的部分政策在危機後會退出歷史舞臺，但將有相當部分會一直持續甚至加強。在危機前就已經高企的全球政府債務將繼續攀升，同時，「更大的政府」將可能在疫情後成為未來相當長時間內定義政府和市場關係的大趨勢（圖3）。 圖1 美國的2.1萬億財政救助刺激方案細節 ... 圖2 主要國家推出的經濟救助刺激計劃（占比GDP） ... 3. 面對未來財政支出的大幅上升，各國需要找到一條在不依賴新的信貸增長前提下就可以走出過度信貸創造導致的債務積壓問題的道路，央行的免費資金是較為可行的一種選擇。利用中央銀行直接給予政府免費資金的策略正在得到更多西方精英的支持，這將可能成為真正意義上的中央銀行「直升機撒錢」。經濟學家們提出，央行向政府提供免費資金的具體做法包括：央行直接為政府在央行的帳戶授予信貸額度，規模和期限與政府的轉移支付項目一致，且無需償還，等同於央行在購買政府債務後立即沖銷；發行超長期（50-100年）或者永久（不需要償還本金）債券，央行直接購買，兩者都是政府債務直接貨幣化。 圖3 「大政府「回歸 ... 4. 對於歐洲國家而言，政府對於免費資金的需求可能會加快歐洲政治一體化的進程，歐洲最近的辯論顯示，歐盟共同債務，例如新冠債券（Corona Bond）的出現機率加大，這將加強「歐盟-歐洲央行」的聯合協作機制，從而掃除未來歐洲央行貨幣化成員國債務的最大政治障礙。否則，在義大利因疫情「被拋棄」感空前深重的推動下，歐元面臨真正的危機並走向崩潰的機率在上升。 5.疫情可能將讓全民基本收入（universal basic income, UBI ）計劃真正成為主流國家的選擇，並可能發展成相對永久性的政策。為了支持由此產生的巨大財政支出，以及應對日益增長的貧富差距所帶來的壓力，同樣需要政府與央行合作尋求政府債務減免，而民眾對於全民基本收入的支持也將會成為這種合作的民意基礎。 6. 無論是直升機撒錢、UBI，還是Corona Bond，都將導向央行減免政府債務的模式，但這對應著很高的道德風險，對於中央銀行獨立性也提出了更高的要求，而從過去一段時間來看主要中央銀行的獨立性事實上已經大為降低。一旦先例被打開，特別是將其作為長期性制度安排後，該模式未來將不可能避免的被濫用，這將徹底改變公共財政的運轉模式，並損害信用貨幣的基礎。我們需要對這種情況下將可能導致的結果有所準備，例如金融壓抑回歸，或者超級通貨膨脹的出現。 7.好消息是目前全球利率為零，讓政府增加負債的成本極低。在新冠衰退後，全球公共財政的嘗試及其和金融系統的互動，可能會走上一條動盪之路。只有全球經濟和貿易再現健康增長，通脹回到合理水平，全球才會走出這個類似「戰時」後遺癥的趨勢和狀態。 01應對「新冠衰退」將顯著增加全球政府債務 為了應對新冠疫情在全球的擴散，政府不得不採取社交隔離的措施，這些措施必將對經濟產生直接和潛在的間接影響。 義大利博科尼大學教授吉亞瓦茲（Francesco Giavazzi）和貝里尼(Guido Tabellini)認為新冠疫情對經濟的影響堪比一場戰爭，雖然目前還難以預計疫情造成的經濟影響，但基於當前的情況，各國政府的財政刺激政策規模將超過GDP的10%，這將顯著增加本已非常龐大的政府債務規模。 圖4 主要國家一般政府債務占GDP比重 ... 數據來源：wind ... *註：≤意味著該國有獨立計劃為企業擔保，不完全計入為財政支出；日本新的財政計劃未正式通過。02真正的「直升機撒錢」——中央銀行免費給予政府「不需要償還的資金」來解決公共債務問題 政府支出大幅增加，需要通過提高稅收或在資本市場上融資來獲得資金，從當前情況來看，選擇前者根本不可能。中央銀行暫時性的資產購買計劃只能解決當前的市場流動性問題，需要有更長期的安排解決政府債務問題，從而避免陷入政府債務危機。 吉亞瓦茲和貝里尼認為，可以利用當前的市場環境發行超長期（50-100年）或者永久（不需要償還本金）債券。一般而言，30年期是市場認為的「定期的、可預測」的國債期限上限。超過30年期的超長期國債由於缺乏判斷價值基礎、過高的預期波動率和沒有可對衝風險的產品，一直缺乏有效市場需求。3月19日就有市場消息稱美國政府正在考慮發行50年期國債為經濟刺激方案提供資金。此前美國政府也在2017年和2019年嘗試過發行超長期國債，但都因為財政部顧問認為沒有足夠市場需求而未能實現。在過去的幾年中，市場對50年期國債的興趣極低，應者寥寥。 我們認為，如果政府真的選擇發行超長期國債，那麼唯一有可能真正買單的就是中央銀行。而因為缺乏市場需求，中央銀行可能需要將超長期國債永遠留在自己的資產負債表中，這會對未來可能的貨幣政策正常化構成巨大的威脅。 國際經濟學研究中心（CREI）高級研究員喬迪·加利（Jordi Gali）提出了新的思路。他在「用直升機撒錢的時候到了」一文中指出，雖然中央銀行可以通過擴大量化寬鬆計劃購買新發行的政府債券幫助解決問題，但這並不能解決政府債務比例上升的問題。在他看來，事實上還有另一種方法，就是讓央行直接給必要的財政轉移支付提供不需要償還的免費資金，俗稱「直升機撒錢」，而現在正是應該這麼做的時候。 加利認為央行可以直接為政府在央行的帳戶授予信貸額度，其規模和期限與政府的轉移支付項目一致，並且資金無需償還。該操作等同於央行在購買政府債務後立即沖銷。從會計角度看，央行提供的資金可以通過減少央行資產或在資產負債表的資產側增加永久注釋來體現，這甚至不會影響央行定期轉給政府的利潤。 前英國金融服務管理局主席阿代爾·特納(Adair Turner)認為直升機撒錢的基本原理也適用於現代經濟社會。與加利建議的做法不同，特納認為央行可以通過購買政府永久無息債券為這筆支出融資，但這種不同只限於操作模式上，其本質上是相同的，因為永久無息借貸事實上等於免費資金，只是用傳統的方式實現了中央銀行向政府提供免費資金的目的。與向市場發行政府債券的財政刺激政策相比，央行直接接手政府債務可以避免擠出效應（政府債券供應量增大會降低市場對其他投資品的需求），從而產生更好的經濟刺激效果。真正的問題是其是否具有長期的影響。 政府向公共發放的資金會創造了商業銀行在中央銀行的超額儲備，從而使商業銀行更容易地擴大私人信貸、貨幣和購買力，即法定貨幣創造促進私人信用創造。真正的危險在於私人部門信用擴張超出合理需求水平，從而導致一系列不良的後果，比如通脹水平過度上升。 但這個問題並非不能解決。現代經濟中銀行體系都實行準備金制度，理論上私人部門信用創造能力取決於準備金率，如果準備金率上升到100%（全額準備金），那麼私人部門的信貸創造能力就會完全喪失。歐文·費雪、亨利·西蒙斯和米爾頓·弗里德曼在1948年就曾指出，全額準備金制度可以讓私人信用創造不復存在，從而確保財政貨幣融資的長期激勵效應被精準控制。 即便不採取如此極端的做法，對於全額準備金的討論也能給出解決該問題的思路，那就是中央銀行可以通過提高準備金率來抵消過度刺激長期需求的危險。特納認為，當前面臨的挑戰是要找到一個政策組合，能在不依賴新的信貸增長前提下就可以走出過度信貸創造導致的債務積壓，財政赤字貨幣化和未來對信貸中介隱性課稅（高比例且不付息的準備金）或許是一個最優組合。與加利的「一次性」方案相比，特納的建議更像是一種長期制度安排。 03新冠債券（Corona Bond）——歐洲的新選擇 即便是在歐洲，直升機撒錢同樣有現實意義和操作空間。 布魯塞爾歐洲與全球經濟實驗室(Bruegel)研究員、德國柏林赫爾梯行政學院公共政策研究生部主任馬克·哈勒貝格(Mark Hallerberg)與賽普勒斯大學教授斯塔夫羅斯·澤尼奧斯（Stavros A.Zenios）在3月25日的文章中指出，新冠疫情意味著歐盟很多國家將很快出現公共債務負擔大幅增加，而目前仍缺乏歐盟層面的財政支持。在他們看來，義大利提議的發行「新冠債券」可以解決這個問題。 新冠債券將為整個歐洲與應對疫情相關的支出融資，如果新冠債券真正成行，那麼將是第一次在歐盟層面出現大規模的共同債務。哈勒貝格和澤尼奧斯認為新冠債券在技術上可以是歐洲穩定機制的延伸，並不存在融資方面的問題，未來可以發展成為歐盟共同債務，前提是在政治層面得到一致通過。 在歐債危機時期，歐元區公共債券的議題就曾被提起，但是一些財政紀律嚴明的國家不願意與債務規模不受控制的國家共同發行債券。之後，為了維護歐洲的穩定，歐洲穩定機制（ESM）在2012年10月正式生效，從而取代歐洲金融穩定基金（EFSF），在必要時為歐盟成員國提供金融救助。但這次「新冠債券」卻得到了更多的支持，3月24日葡萄牙、法國、義大利、西班牙、比利時、盧森堡、希臘、愛爾蘭和斯洛維尼亞9個國家領導人致信歐洲理事會主席，要求歐盟方面採取協調一致的態度，呼籲發行新冠債券，幫助成員國應對疫情危機。新冠債券也得到了德國主流經濟學家的支持，在他們看來，疫情的發生不是任何一個國家的過錯，過去的應對危機的機制並不適合當前的情況。截至目前，以德國為首的國家對此依舊明確反對。 我們認為，新冠疫情帶來的政府債務大幅攀升並因此帶來的風險給了歐洲一個機會去推進政治一體化。由於疫情所帶來的額外支出不能被認定為某一些國家的「不負責任」，這減少了相關行動的政治障礙。歐洲很可能因為這次疫情形成真正意義上的歐洲共同債務，並且對於這些資金是否會被限定在疫情相關支出上並不會做出真正嚴格的要求。就如哈勒貝格和澤尼奧斯所說的，並不決定需要去限制可能出現的「偏離」（即新冠債券融資資金被各國政府用以償還原有債務），如果因為這次疫情，各國財政狀況可以得到改善，那麼需要感謝新冠債券。歐盟共同債務的出現將加強「歐盟-歐洲央行」的聯合協作機制，從而掃除未來歐洲央行貨幣化成員國債務的最大政治障礙。 這意味著，讓央行免費為政府提供資金的想法在歐美各國已經有過長期的討論，形成了理論基礎並具有現實意義。對於政府而言，從央行免費獲取資金是「一勞永逸」的方法，既可以避免承受未來因需要償還債務而帶來的政治壓力，也能避免陷入主權債務危機（特別是對歐洲）。在目前疫情嚴重衝擊全球經濟的背景下，更有可能促成其真正實施。 04可能會被長期化的全民基本收入計劃 全民基本收入（universal basic income, UBI）計劃在疫情爆發之前就被多方討論，而此次疫情會使全民基本收入計劃真正成為主流國家的選擇，並可能成為相對永久性的政策。 全民基本收入在歐美有著較好的民眾基礎 傳統的全民基本收入計劃圍繞著三種不同的目標： 應對自動化所可能導致的失業情況（包含如卡車司機一類的高危職業）； 作為強化社會契約並增強人們對政府信任的工具（如美國阿拉斯加州的「永久基金」將阿拉斯加州的石油收入進行投資及再分配）； 作為扶貧工具。 每一個目標對應著不同的設計與傳播方式，比如為強化社會契約的計劃就資金數量而言可能難以達到扶貧的目標。政策制定者需要將定製化的計劃以不同的方式傳播給公眾，從而得到社會的理解與支持。因此，計劃的設計與傳播需要在這三個目標中做出權衡及預期管理。 2016年6月，瑞士就是否引入全民基本收入進行公投，該項公投倡議要求每個成年人每月獲得由國家無條件發放的2500瑞士法郎，兒童得到625瑞士法郎。雖然公投最終被否決，但這是人類歷史上第一次通過法定政治程序將長期全民基本收入這一學術理念變為現實制度的嘗試。 2017年芬蘭將其作為簡化社保體系的手段（扶貧工具）開始試運行全民收入計劃，並相信相對於失業救濟，此舉能促使失業者開始工作。此前政府認為一些失業者不願意找工資較低的工作是因為害怕失去失業金。不過芬蘭最終叫停了該實驗。 從歐洲整體來看，全民基本收入計劃已經有了較好的公眾基礎。此前的一項調查顯示，58%的歐洲人對於全民基本收入有著基本以上的了解，64%的歐洲人表示如果現在投票，將會支持全民基本收入計劃（24%反對）。 圖5 64%的歐洲人支持全民基本收入 ... 圖6 歐洲人對於全民基本收入的了解程度 ... 目前已經退選美國總統的民主黨議員楊安澤曾經將全民基本收入作為競選理念。楊安澤認為人工智慧和自動化將推高失業率，而美國每人每年12000美元的基本收入可以作為應對大規模失業的緩衝。很多企業家都曾經表示過支持全民收入計劃，包括臉書創始人扎克伯格和微軟創始人比爾蓋茨。 主要國家正承受著貧富差距日益擴大帶來的巨大政治和經濟壓力，而在疫情導致經濟衰退時，這種壓力將會進一步擴大。就如橋水基金創始人瑞·達利歐(Ray Dalio)說的，「我擔心今年的美國總統大選會是一場激烈的政治鬥爭，這是一場關於誰將為之（疫情）付出代價的鬥爭，是富裕的資本家和貧窮的社會主義者間的一場鬥爭。原則上，當社會存在巨大的貧富差距且經濟衰退時，如何分攤不斷縮水的蛋糕必將存在很多衝突。」 這意味著當前實行全民基本收入計劃已成為了更多主流國家政治家一種政治上更為正確的選擇，而不再僅僅是財政富餘國家的社會保障體系替代安排。誰為之買單，中央銀行是最佳選擇。 圖7 美國工資增速遠遠落後於GDP增速 ... 一次性補貼還是永久政策考量？ 從目前各國推出的經濟刺激政策來看，都有著一次性發放全民基本收入的概念，比如美國的方案中包括向個人年收入低於7.5萬美元，家庭年收入低於15萬美元的美國人發放每人1200美元補貼，每個孩子將得到500美元。在日本正在討論的經濟刺激方案中，也包括向家庭直接發放現金。印度尼西亞、馬來西亞和英國都在準備相應的現金支付轉移計劃，並在擴張其已有計劃的支付能力。 前英國金融服務管理局主席阿代爾·特納認為通過給所有公民的商業銀行存款帳戶發放貨幣能提高總體需求，而與單純的貨幣政策刺激相比，把新增購買力直接送到居民和企業手中，不會再次產生具有潛在危害性的私人信貸擴張，也無須承諾中央銀行在較長時期內維持超低利率水平。 特納認為直接向民眾給予現金的效果是無容置疑的，就如前美聯儲主席伯南克2003年說的，如果消費者和企業能夠獲得意外之財，他們肯定會花掉一部分，因為這筆錢不意味著未來債務負擔的增加。 世界銀行高級經濟學家烏戈·真蒂里尼（Ugo Gentilini）認為，在與新型冠狀病毒的鬥爭中，一次性的全民基本收入計劃或許會發揮一定作用。 真蒂里尼指出，經驗表明政府向個人進行現金轉移支付通常能夠挽救無數生命，若計劃得當，這樣的計劃還可以幫助人們永久地擺脫貧困。他認為，資金注入計劃能夠帶來更為深遠的連鎖效應。在非洲推行的一些計劃中，1美元的投入可以為當地經濟產出1.27至2.6美元的效益；在美國推行的補充營養援助計劃（SNAP）中，1美元的投入能夠帶來1.79美元的經濟收益；而歐盟即便是在10年前的經濟衰退期中，類似計劃中每1歐元的現金投入也能帶動0.85歐元的經濟活動。 在真蒂里尼看來，此次新型冠狀病毒肺炎的流行為政策制定者提供了一個從新角度使用全民基本收入計劃的機會，即通過一次性的現金轉移支付計劃刺激消費需求，其形式可以是各國中央銀行可自行使用的金融槓桿，也可以是成為各國財政部推行的財政方案中的一部分。 一次性的全民基本收入計劃已有先例。科威特在2011年推行過此類一次性現金轉移計劃，澳大利亞也在2009年推行過類似的資金注入計劃。政策制定者已注意到了這些先例，並正在認真地考慮將一次性現金轉移支付計劃作為一種可能的政策響應方案。香港特區政府於2月26日公布的《財政預算案》中已推出了一項1200億港元的救助計劃，包括向700萬年滿18歲的香港永久居民每人發放1萬港元的現金補助。同時，歐盟也正「竭盡全力」推動類似的救助計劃。 我們認為，當一次性全民基本收入計劃被實施後，更為長期的，甚至永久的全民基本收入計劃在主流國家實行的可能性將會越來越高，特別是如果此次疫情積極影響的程度和時間超過了政治家當前的預期，而我們認為這種情況極有可能發生。 在楊安澤提出在美國實行長期全民基本收入計劃後，美國企業公共政策研究所（AEI）開放策略中心（Open Source Policy Center）主管馬特·延森（Matt Jensen）在名為「探索預算中性的全民基本收入」一文中指出，通過削減和廢除一系列聯邦政府開支和增加稅收收入，在2020年可以支持為每個美國成年人發放15845美元（未成年人7923美元）全民基本收入。 表2 美國在預算中性前提下各年份可支持的全民基本收入金額 ... 從這點看，美國主流機構一直致力於研究長期全民基本收入計劃，只是受制於資金的來源。如果中央銀行能事實性的免除政府債務，政府很可能將該政策永久化。而正因為全民基本收入在歐美已經具有廣泛民眾基礎，永久性的全球基本收入計劃可能將成為央行向政府提供免費資金的民意基礎。
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